Уважаемый Владимир Абдуалиевич!
Участники совещания муниципального района «Ногайский район» Республики Дагестан, состоявшегося 21 ноября 2018 г. в с.Терекли-Мектеб, обсудив проблему земель района, на которых горными хозяйствами ведется отгонное животноводство, выразили серьезную озабоченность сложившейся ситуацией в этой сфере землепользования.
Система отгонного животноводства, созданная в советские годы, в последние несколько десятилетий утратила свою актуальность.
Сезонное содержание скота на отгонных землях, в отличие от животноводства в равнинных районах, убыточно и ведет к повышению себестоимости продукции. Бюджет республики несет неоправданно большие расходы на содержание громоздкого аппарата управления отгонными пастбищами, затратами на перегон овец, поддержкой нежизнеспособных СПК. Бесконтрольность порождает условия для злоупотреблений, приписок количества овцепоголовья, хищений бюджетных средств. Согласно официальной статистике о содержании 5,3 млн овец хозяйств Дагестана на 2,5 млн га пастбищ, т.е. с перегрузкой в два раза. Непонятно и то, как размещаются 1,5 млн овец после перегона с зимних пастбищ (1,2 млн га) на 365 тыс. га летних пастбищ? В то же время в животноводстве республики резко снижается доля СПК в сторону увеличения доли КФХ, ИП, ЛПХ и иных форм. Такая тенденция основана на законах рыночной экономики.
Превышение допустимых нагрузок на пастбища привело к экологической катастрофе Ногайской степи. Примерно 10% пастбищ в зоне отгонного животноводства превратились в пустыню, большая территория подвержена эрозии, уничтожена богатая флора и фауна.
Следует отметить, что земельная реформа Дагестана, начатая как развитие животноводства горных хозяйств, фактически превратилась в миграционную политику с переселением народов гор в равнинные районы, конечной целью которой является административно-территориальный передел с республиканскими программами о передаче части земель равнинных районов в собственность горных муниципальных районов. Именно это обстоятельство стало причиной серьезного социального и национального напряжения в Республике и привело к Всероссийскому съезду ногайцев России в 2017 году.
Заинтересованность руководителей Дагестана в землях равнинных районов проявилась в той поспешности, с которой было признано право собственности Республики на земли ведения отгонного животноводства. В октябре 2003 г. принимается новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, установивший понятие межселенных территорий и полномочия органов местного самоуправления по их распоряжению, а также обязанность субъекта Российской Федерации о передаче земель в муниципальную собственность. Принципиальные статьи закона не могли устроить республиканские власти, поэтому в декабре 2003 г. спешно вносится изменение в Закон РД «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан», по которому эти земли признаются собственностью Республики.
Обращаем Ваше внимание, уважаемый Владимир Абдуалиевич, что Федеральный закон о местном самоуправлении не только установил правовое положение земель, находящихся вне территорий сельских поселений, как межселенные, но и определил круг полномочий муниципального района по их распоряжению.
В этой связи, в соответствии с абзацем 10 части 1 статьи 2 №131-ФЗ, земли, на которых в Республике Дагестан ведется отгонное животноводство, имеют статус межселенных территорий.
Пунктом 2 части 1 ст. 11 указанного закона подтверждено, что межселенные территории входят в состав муниципального района. На основании части 2 статьи 15 №131-ФЗ органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях, в том числе по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Последнее право муниципалитетов подтверждено и ст.56 №131-ФЗ.
Констатируем тот факт, что, согласно Закону, в пункте 35 части 1 статьи 15 указан вопрос местного значения муниципального района, осуществление муниципального земельного контроля на межселенной территории, а в ст.13.2 №131-ФЗ установлено право муниципального района создавать на этих территориях новые поселения.
Осуществление населением вопросов местного самоуправления на межселенных территориях предусмотрено пунктом 5 ч. 1 ст. 25.1 ФЗ-131 (полномочия органов местного самоуправления муниципального района).
По смыслу статей 50, 51 муниципальное образование имеет в собственности имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, и самостоятельно им распоряжается.
На основании ч.2 ст.61.1 Бюджетного кодекса РФ в бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от устанавливаемого представительным органом муниципального района земельного налога, взимаемого на межселенных территориях по нормативу 100% налога, на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях по нормативу 100%.
Считаем необходимым обратить Ваше внимание, уважаемый Владимир Абдуалиевич, и на тот факт, что, в соответствии со ст.62 Бюджетного кодекса РФ, доходы от продажи земельных участков и передачи в аренду земельных участков в границах межселенных территорий муниципальных районов зачисляются в местный бюджет по нормативу 100%.
Предусмотрены БК РФ и права в части формирования расходов бюджетов – ст.ст., 69, 69.1, 70, БК РФ. В силу п.15 ч.1 ст.15 №131-ФЗ и ст.31 Градостроительного кодекса РФ подготовка и утверждение правил землепользования и застройки межселенных территорий являются вопросом местного значения.
В силу п/п. 3 п. 1 ст.85 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» субъект Федерации до 1 января 2008 г. обеспечивает безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу приведенного закона в собственности субъекта Российской Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения.
В соответствии с частью 1.1 ст.17 №131-ФЗ по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15, 17 №131-ФЗ к вопросам местного значения федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения. В то же время ч.1.2 ст.17 не допускается отнесение к полномочиям государственной власти субъекта Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования бюджета, изменения границ территорий, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 ФЗ-131.
Полномочия субъекта Федерации принимать подобные и иные решения, затрагивающие вопросы местного значения, не предусмотрены и ограничены ст.6 №131-ФЗ.
Отмечаем также, что на основании части 2 статьи 4 изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных №131-ФЗ, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений №131-ФЗ. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации (статья 11, часть 3), которая определяет предметы ведения Российской Федерации (статья 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72), а также устанавливает полноту государственной власти (т.е. полномочия) субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (статья 73).
Установлено также, что на основании пункта «а» статьи 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением.
В соответствии с пунктом «в» части 1 статьи 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.
В Конституции РФ установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и частями 1, 2, 5, 6 статьи 76 федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Как известно, в силу Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях не урегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о не противоречии законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 Конституции РФ.
Напомним, пунктом 5 ст.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установлено, что принятие субъектом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается.
В ч.6 ст.76 Конституции РФ указано, «что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции РФ, действует федеральный закон».
Аналогичная норма изложена в части 3 ст.6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При изложенных обстоятельствах Закон Республики Дагестан «О статусе земель отгонного животноводства не имеет юридической силы для обязательного исполнения.
Желание государственных органов республики сохранить влияние в зоне отгонного животноводства привело к правовому беспределу, конфликту между Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, регулирующими оборот земель сельскохозяйственного назначения и принципы организации органов местного самоуправления, с одной стороны, и Законом Республики Дагестан «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» – с другой. Законодательная инициатива Народного Собрания Республики Дагестан с предложением ввести в федеральный закон понятие отгонных земель и дать право субъекту Федерации право распоряжения ими Госдумой была отклонена.
Таким образом, позиция Народного Собрания Республики Дагестан, изложенная в Постановлении НС РД «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 25.04.2012 г. №305-V НС (законопроект 72826-6), в котором предлагается ввести в Федеральный закон категорию «земли отгонного животноводства» и дать субъекту федерации право ими распоряжаться, проявляет признание органом государственной власти субъекта Федерации Закона РД «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству о земле, и стремление закрепить существующую практику землепользования республики в федеральном правовом поле.
В Пояснительной записке к постановлению указывается: «Вместе с тем Федеральный закон от 24 июля 2002 года №101-ФЗ “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” не имеет норм, которые определяли бы особый статус земель, используемых для ведения отгонного животноводства в субъектах Российской Федерации, и норм, предусматривающих их право самим регулировать использование этих земель. В Государственной Думе эти и иные законодательные инициативы республики, связанные со статусом “земель отгонного животноводства”, внесением изменений в п.5 ст.1 Федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”, с предложением ввести в федеральный закон понятие отгонных земель и дать субъекту Федерации право распоряжения ими, Госдумой были отклонены и также Правительство Российской Федерации в своей оценке на выше указанное обращение Народного Собрания в Государственную Думу дало отрицательный отзыв».
В то же время законодательство Российской Федерации не исключает применение формы экономической деятельности на отгонных пастбищах в рамках действующих норм и правил, но не законы, изменяющие форму собственности на землю.
В очередной раз мы убеждаемся, что Закон Республики Дагестан «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан», принятый в постсоветский период не оправдал свое назначение и фактически не исполняется. Отгонные пастбища используются бесконтрольно, происходит их деградация и опустынивание, скот содержится в течение всего года, практически все сельскохозяйственные предприятия выживают за счет арендной платы субарендаторов. Сама экономическая модель животноводства, основанная на перегоне скота два раза в год на зимние и летние пастбища, неудобна и убыточна для животноводства, приводит к росту себестоимости продукции. В силу указанных причин СПК, КФХ и иные сельхозпроизводители, осуществляющие деятельность на отгонных пастбищах, перешли на проверенное временем традиционное стационарное животноводство. Таким образом, сама практика животноводства в Дагестане отвергает введенное новшество и создала условия для его отмены и правильного правового регулирования хозяйственной деятельности на отгонных пастбищах.
Установление в Законе Республики Дагестан «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» права собственности субъекта Федерации безосновательно лишило муниципалитеты, в территориальных границах которых расположены отгонные пастбища, права муниципальной собственности на эти земли в соответствии с пунктом 1 статьи 10 и пунктом 3 статьи 85 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ, Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» №101-ФЗ и иными законодательными актами Российской Федерации.
В соответствии с нормами указанного Федерального закона, земли, используемые для ведения отгонного животноводства, являются межселенными землями, на которых администрация муниципального района осуществляет полномочия поселения.
Однако до настоящего времени требования Федерального закона республикой не исполнены.
Органы местного самоуправления, общественные организации МР «Ногайский район» неоднократно обращались к государственной власти республики с просьбой решить проблему отгонных земель в правовом поле. В обоснование ссылались на положения федерального законодательства.
Уважаемый Владимир Абдуалиевич, мы считаем, что передача указанных земель в муниципальную собственность, как того требует закон, если и отразится на сельском хозяйстве республики, то только положительно, выведет его на новый уровень. Изменение формы собственности на земли не повлияет на правовое положение землепользователей, статус арендатора сохранится, но в арендном договоре требование о перегоне будет заменено на стационарное содержание поголовья. Таким образом, все арендаторы будут защищены нормами гражданского законодательства России. Раздельное содержание овец (в горах и на равнине) приведет к снижению себестоимости мяса и шерсти, увеличению дохода. Содержание скота в кошарах будет приведено до нормы допустимого количества. В бюджете республики будут сэкономлены большие суммы, направляемые на отгонное животноводство. Местный бюджет получит дополнительный источник собственных доходов.
В то же время развитие различных форм товарного производства в сельском хозяйстве позволит выделить в их динамике наиболее эффективные и стимулировать их развитие. В новых условиях работы органы местного самоуправления Ногайского района в состоянии обеспечить организацию работы на этих землях, осуществлять муниципальный земельный контроль. Землей будет распоряжаться настоящий арендатор, независимо от национальности и места проживания, лицо, которое в состоянии использовать свои инвестиции, имущество для развития сельскохозяйственного производства.
В районе высокий уровень национальной толерантности, представители различных народностей всегда проживали и проживают в мире и согласии. И это является социальной нормой.
Мы выражаем надежду, что наше Обращение привлечет Ваше пристальное внимание и станет началом решения вопроса в правовом поле для передачи земель в границах Ногайского района, на которых ведется отгонное животноводство, в муниципальную собственность.
Коллективное обращение подписано главой Ногайского района, депутатским корпусом во главе с председателем, главами сел, депутатами Народного Собрания РД, руководителями партийных фракций, активом и общественниками, советом старейшин, женсовета, имамом района и многими другими.
